Four years on from its Euromaidan revolution, Ukraine is fighting for survival as an independent and viable state.
Резюме доклада
Four years since the start of its Euromaidan revolution, Ukraine is still fighting for its survival as an independent and viable state.
На протяжении четырех лет с момента начала протестов в рамках Евромайдана Украина борется за свое существование в качестве независимого и жизнеспособного государства. Украинцы вышли на улицы в конце 2013 года, протестуя против затягивания правительством – под давлением России – процесса сближения с Европейским Союзом. Благодаря действиям граждан удалось отстранить от власти президента Виктора Януковича и добиться политического курса в сторону евроинтеграции под руководством нового правительства, на что Россия отреагировала враждебно: в начале 2014 года РФ аннексировала Крым, после чего развернула территориальный конфликт на Востоке Украины и до сих пор старается разделить и ослабить своего соседа.
В целом речь идет не только о борьбе Украины за единство и ее сопротивлении вторжению и давлению России – в военной, дипломатической, экономической, а также информационной сферах. Внимание уделено и внутреннему противостоянию, определяющему политическое, институциональное и общественное будущее Украины. В широком смысле Евромайдан стал ответом как на бездарное внутреннее управление и коррумпированность, так и на препятствия, возникшие на пути евроинтеграции. В данном контексте слово «борьба», вынесенное в заголовок отчета, относиться к внутренним реформам – важным вызовам, ставшим камнем преткновения между молодыми проевропейскими силами, стремящимися к модернизации, и закостенелым консерватизмом, представленным правящим классом и бизнес-элитой. Сегодня перед Украиной стоят две основные задачи: отразить российское нападение и закончить реформирование множества отраслей – евроинтеграционной в том числе.
Будущее и судьба Украины напрямую зависят от дальнейшей трансформации отношений между гражданами, экономикой и государством
Ниже перечислены все значительные достижения Украины со времен Евромайдана. Она не сдалась под давлением военной агрессии России, несмотря на колоссальные человеческие жертвы и территориальные потери. Украина подписала судьбоносное Соглашение об ассоциации с Европейским Союзом, открывая для себя новые экономические возможности и закрепляя, таким образом, свое видение будущего в качестве принципиально европейского государства, а не сателлита либо придатка России. Кроме того, за последние четыре года было проведено значительно больше реформ, чем за последние 22 года независимости. Потребовалось немало усилий для преодоления глубоко укоренившейся коррупции и, в частности, взяточничества, а также для повышения «прозрачности» государственного сектора и уменьшения рисков для финансовой стабильности и экономических перекосов в энергетическом секторе. Вклад гражданского общества был решающим. Будущее и судьба Украины напрямую зависят от дальнейшей трансформации отношений между гражданами, экономикой и государством. На кону и национальная безопасность, и политическая легитимность.
Также в данном отчете – параллельно с признанием достижений Украины – подробно рассмотрены сферы, где власть не оправдывает ожиданий народа либо не выполняет обязательств, наложенных Соглашением об ассоциации с Европейским Союзом. Даже в высших эшелонах власти сильно сопротивление реформам. Кроме того, есть свидетельства того, что противники прогресса прилагают массу усилий для блокировки и ослабления политики, которую Украина должна внедрить для развития экономической сферы, обеспечения реальной независимости судебного аппарата и значительного снижения уровня коррупции.
На карту также поставлены доверие и сплоченность западных государств в украинском вопросе. Международное сообщество всячески содействует Украине, вкладывая в ее будущее миллиарды долларов и отвергая при этом претензии России на первенство в определении места Украины в геополитической расстановке сил и внутреннеполитической ситуации. В данном отчете поданы рекомендации, соблюдение которых будет содействовать сохранению (либо укреплению) репутации западных партнеров: точное выполнение правил, установленных после Холодной войны, и предоставление финансовой помощи при строгом выполнении определенных условий.
Главные вызовы для Украины
1. Безопасность и оборона
В течение трех с половиной лет с тех пор, как началась многовариантная война против России и ее союзников-сепаратистов, Украина продемонстрировала такую внутреннюю силу, о которой в 2014 году мало кто догадывался. До настоящего времени попрать ее национальную идею не удалось ни российскому оружию, ни коррумпированной системе, действиями которой недовольны как западные партнеры, так и народ. Запад предоставил необходимую помощь в четырех областях: дипломатия, санкции против России, экономическая поддержка и содействие реформам, сотрудничество в сфере обороны. Несмотря на то, что усилия принесли свои плоды, в политике и обороне можно было бы достичь намного большего без неоправданных затрат и политического риска. Опасения, что Запад согласиться смягчить свои требования к Украине из-за усталости от Украины, либо согласиться на «большую сделку с Россией», не оправдались. Непоколебимость политического курса США при администрации президента Дональда Трампа поражает.
Тем не менее, сложившаяся в Украине ситуация может измениться к худшему, ведь политические условия нельзя назвать благоприятными. Достижение основных целей в сфере безопасности зависит от сплоченности народа, разумного распределения ресурсов и готовности долго и упорно работать ради этого – как власти, так и обществу. Ни сопротивление Украины, ни непоколебимость западных стран не заставили Москву изменить свое мнение об Украине как «продолжении Родины» либо инструменте в руках Запада, стремящегося ослабить Россию и свергнуть нынешнюю власть. Не стоит недооценивать упорство и приспособляемость России. Тупиковая ситуация на Донбассе, частично оккупированном пророссийскими сепаратистами, которые незаконно провозгласили несколько автономных квазиреспублик, не должна отвлекать внимание от других попыток России «подорвать и перезагрузить» Украину. Вера в то, что при помощи дипломатии можно заставить Россию отказаться от посягательств на Украину и вывести ее из зоны влияния Запада, – не более чем иллюзия. Планы России изменятся лишь в том случае, если политическая элита сможет примириться с тем, что действовать так, как раньше, уже невозможно.
2. Реформы
Евроинтеграция
Евромайдан и Революция достоинства, а также подписание Соглашения об ассоциации с Европейским Союзом обещают радикальные изменения в отношениях Украины с ЕС. Соглашение об ассоциации, подписанное в 2014 году и ратифицированное в 2017 году, имеет как политическую, так и экономическую составляющие. Последняя прописана в договоре о Глубокой и всеобъемлющей зоне свободной торговли (ГВЗСТ), открывающей Украине доступ к единому рынку ЕС при условии проведения заметных реформ.
Подписание Соглашения об ассоциации с Европейским Союзом радикально изменит отношения Украины с ЕС
Евросоюз значительно увеличил объем помощи Украине. Брюссель принимает участие практически во всех аспектах реформ. Группа поддержки Украины Европейской комиссии (ГПУЕК) играет стратегическую роль, координируя и предоставляя экспертную оценку и помощь. Однако на рабочем уровне помощь со стороны ЕС распределяется посредством огромного количества проектов технической помощи с доказанной неэффективностью как в Украине, так и в других развивающихся странах. В Украине ЕС обладает беспрецедентными политическими полномочиями для продвижения реформ. Тем не менее, Евросоюз действует достаточно боязливо, что может быть чревато потерей доверия реформаторов.
Еще одной проблемой является то, что многие представители украинской политической элиты относятся к реформам довольно формально, зачастую создавая видимость проведения фундаментальных изменений, а также имплементации Соглашения об ассоциации. В Украине нет ни единого центра принятия решений, занимающегося вопросами евроинтеграции, ни эффективной координации. Евросоюз был слишком снисходителен к украинской власти, вновь и вновь предоставляя ей кредит доверия. ЕС не хотел бы запустить цепочку изменений, которые впоследствии приведут к смене правительства, поскольку в таком случае к власти могут прийти популистские и/или пророссийские силы, влияние которых с каждым днем усиливается. Проведение всех значительных реформ произошло болагодаря появлению ситуативных «коалиций», в состав которых входили политики, госслужащие, представители гражданского общества, чиновники и эксперты из ЕС, – и при этом необходимо было преодолевать возводимые противниками реформ препятствия. Естественно, прогрессивные коалиции – это лучше, чем ничего, но сама по себе такая деятельность не может стать здоровой основой для институциональных преобразований.
Экономические реформы
Экономическая политика Украины является одной из самых важных отраслей, где необходимы реформы. Инвесторы и наблюдатели неоднократно подчеркивали, что Украина вообще не подлежит реформированию и должна оставаться в «серой зоне» между Востоком и Западом, как это было все двадцать с лишним лет ее независимости. Такое положение является проигрышным для всего населения Украины, за исключением нескольких сотен бизнес-магнатов с привилегированным доступом к политической системе и представителей власти, успешно эксплуатирующих систему с целью наживы. Ядром Революции достоинства стало стремление разрушить старую коррумпированную систему и выйти на соответствующий западным и европейским стандартам экономический и социальный уровень.
Изменения в политике, которых удалось достичь с 2014 года, хоть и не всегда соответствовали высокому уровню революционных требований, но, по крайней мере, вселяли надежду на улучшение. Украина доказала, что изменения возможны. Было достигнуто базовое макроэкономическое равновесие, в 2016 году увеличились темпы экономического роста в реальном выражении, снизился уровень инфляции, гривна укрепилась, валютные резервы были увеличены в три раза по сравнению с 2015 годом. Текущие счета и дефицит бюджета удалось свести к приемлемым размерам. Бюджетные траты удалось урезать и рационализировать, также был разработан план проведения налоговой реформы и реструктуризации долгов.
Революция достоинства преследовала цель разрушить старую коррумпированную систему и выйти на соответствующий западным и европейским стандартам экономический и социальный уровень
Приоритетной для реформирования отраслью также является энергетический сектор. Повышение стоимости горючего с целью уменьшения спроса и целенаправленного распределения субсидий в энергетическом секторе позволило Нефтегазу Украины, государственной нефтегазовой компании, в 2017 году снизить дефицит в государственном секторе до нуля. Банковская отрасль также подверглась масштабным изменениям: практически половину банков закрыли, другие существенно «подчистили» с целью нивелирования возможных обязательств по отношению к государственным финансам в будущем. В Национальном банке Украины, главном банке страны, также была проведена важная внутренняя реформа, благодаря которой НБУ отныне лучше приспособлен к проведению адекватной денежно-кредитной и валютной политики, а также регулированию и надзору в банковском секторе. На очереди после очевидного улучшения макроэкономической и финансовой ситуации в Украине стоит усиление деловой среды, раскрытие потенциала земельного рынка и поддержка инвестирования, что будет содействовать чрезвычайно необходимому экономическому росту.
Демократизация и управление
Началось реформирование украинской сверхцентрализованной и плохо функционирующей системы управления. Было принято множество законов, хотя на практике их нормы выполняются не полностью. Благодаря децентрализации местная власть была наделена расширенными полномочиями и получила право самостоятельно взимать налоги, однако реформирование конституционно закрепленной системы распределения власти, институционального (особенно государственной службы) потенциала, а также СМИ только началось. Обеспечение верховенства права путем проведения судебной реформы и создание основы для эффективного управления также встречают ожесточенное сопротивление со стороны политических и экономических групп имевших привилегированный доступ к власти.
Власть распределена между президентом и правительством, зависящим от изменчивой поддержки политических партий. Тон часто задают популисты, а влияние местной элиты по-прежнему сильно. В итоге исчезает здоровая институциональная конкуренция, а в демократический процесс проникает коррупция. Украина показала довольно неплохие результаты при проведении свободных и честных выборов, начиная с 2004 года. После выборов в октябре 2014 года значительно ослабло влияние донецкой элиты благодаря вхождению в состав парламента молодых реформаторов. Сопротивление, которое им необходимо преодолевать, свидетельствует о важности уже произошедших изменений. Проведение избирательной реформы, благодаря которой всем участникам процесса будут гарантированы равные условия, всячески откладывается.
Гражданское общество
Благодаря Евромайдану общество, ощутившее свою силу, начало консолидироваться вокруг новой общественной идентичности, в основе которой лежат ценности правосудия, подотчетности и борьбы с коррупцией. В то же время, под давлением российской агрессии, украинцы объединились вокруг идеи украинской государственности.
Украинское гражданское общество может небезосновательно гордиться своими последними достижениями. В отличие от Оранжевой революции 2004–2005 годов, после окончания протестов в рамках Евромайдана общество уже не было парализовано. Слаженные действия активистов на центральном уровне, присутствие в правительстве реформаторов, предоставление на определенных условиях поддержки Запада, а также эпизодический вакуум власти, образовавшийся после Евромайдана, позволили активным гражданам внести свою лепту в преобразование Украины. Важной составляющей демократизации стала интеграция общественных сетей в государственную политику. Одним из наибольших достижений является запуск и институализация ProZorro – системы публичных электронных закупок. Благодаря успеху этого портала был установлен новый уровень прозрачности и отчетности государства перед общественностью.
Наблюдается недостаток обратной связи между гражданами и неправитель-ственными организациями, и передачи этой позиции до власти
Тем не менее, динамичное развитие гражданского общества происходит в основном благодаря небольшой группе активистов и опытных членов неправительственных организаций. В то время как подвластная элитам «старая система» укрепляет оборону, из-за разрыва между организованной адвокацией и заинтересованными гражданами слабеет давление со стороны активистов, требующих реформ. Усилившаяся мобилизация популистских и радикальных групп свидетельствует о заметной уязвимости гражданского общества, что, в свою очередь, порождает разочарование. Не хватает каналов коммуникации между гражданами и неправительственными организациями (НПО) из-за чего «помехи» также появляются на этапе донесения общественной позиции до власти. В результате появляется ощущение, что общественные организации оторваны от местных общин и действуют скорее всего от имени граждан, чем вместе с ними.
Антикоррупционные реформы
За последние четыре года Украина достигла значительного прогресса в создании условий для снижения чрезвычайно высокого уровня коррупции. Однако создание основы – это лишь начало длительной работы, целью которой является решение двух проблем: во-первых, речь идет о фаталистическом восприятии повальной коррупции, а во-вторых – о невозможности укрепления верховенства права из-за сосредоточения влияния и собственности в руках небольшой группы людей. Эти проблемы не новы для Украины, однако за более чем 25 лет коррупционного контроля они приобрели такой масштаб, что стали очень серьезным вызовом для реформаторов.
Самым большим достижением в этой сфере после 2014 года стал практически полный отказ от поставок газа из России (ранее наиболее коррумпированная отрасль экономики), что автоматически сузило круг возможностей для проведения коррупционных махинаций. Кроме того, благодаря внедрению описанной выше системы публичных электронных закупок деятельность государственного сектора стала намного прозрачнее. Еще одной победой борцов с коррупцией стал запуск новой системы электронной подачи деклараций, в которой чиновники обязаны декларировать свои доходы.
Новые учереждения, созданные для расследования случаев коррупции среди чиновников высшего звена (Национальное антикоррупционное бюро НАБУ и Специализированная антикоррупционная прокуратура) должны еще довести свою результативность, которой в основном препятствует отсутствие надежной судебной системы. Судебная реформа – это ахиллесова пята всей антикоррупционной деятельности. Очевидно, что нынешняя украинская власть может опасаться независимого суда и строгого следования закону. Неудивительно, что между настоящими реформаторами и лицами, заинтересованными в сохранении «старой системы», идет жестокая битва.
Рекомендации
Укрепление безопасности
- Запад должен содействовать тому, чтобы Украина была способна защищать свою независимость и территориальную целостность – независимо от желаний и намерений России. В этой совместной работе основная ответственность и наибольший груз ложится как раз на плечи Украины. Для ее выполнения необходима политическая воля и видимый прогресс в следовании стандартам добросовестного управления в ключевых учреждениях, занимающихся безопасностью и политикой.
- Украина должна осознать, что внутреннее преобразование является необходимым условием как для национальной безопасности, так и евроатлантической интеграции. Создание эффективной, надежной и прозрачной государственной системы – вот основной национальный интерес. Если правоохранительные органы, службы безопасности и обороны не будут выполнять свои обязанности, то страна и дальше будет опасно уязвимой для информационной войны, вторжения, подрывной деятельности и дестабилизации.
- НАТО и ЕС должны запустить консультационные программы по вопросам работы правоохранительных органов и сектора безопасности, которые были бы органическим продолжением уже начатой деятельности в сфере обороны.
- Диалог и оборона не являются взаимоисключающими понятиями. С целью окончания войны между Украиной и Россией и укрепления безопасности в Европе Запад должен работать как в рамках, так и вне рамок Нормандского формата и Минских соглашений. Тупиковая ситуация, в которой оказались участники конфликта, не должна выхолостить основные положения Минских договоренностей 2014–2015 годов, целью которых являлся поиск политического решения: всеобъемлющее прекращение огня, выведение иностранных войск и оружия с оккупированной территории Донбасса и неограниченный доступ мониторинговых групп Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Беспрекословное выполнение вышеизложенных условий безопасности должно предшествовать имплементации политической составляющей Минских соглашений.
- Санкции Запада против России необходимо периодически пересматривать, усиливая либо оставляя как есть – и этот процесс должен длиться столько, сколько будет длиться незаконная аннексия Крымского полуострова и дестабилизация на Востоке Украины. Необходимо добиться полного восстановления международно признанных границ Украины.
Ускорение евроинтеграции
- Западу необходимо трезво оценивать то, сколько времени потребуется для проведения глубинной трансформации Украины. Евросоюзу нужно ставить жесткие долгосрочные условия предоставления финансирования, что будет содействовать проведению настоящих, а не частичных либо косметических реформ. Украина должна признать, что евроинтеграция невозможна без политических и экономических преобразований.
- Группа поддержки Украины Европейской комиссии (ГПУЕК) оказалась чрезвычайно удачным политическим решением в отношении Украины. ГПУЕК определяет и координирует поступление в Украину необходимой помощи. При планировании помощи Украине ЕС необходимо использовать именно этот специально созданный и гибкий механизм.
- Евросоюз должен отказаться от классических предварительно прописанных – и чрезвычайно неэффективных – программ технической помощи в пользу адаптированных гибких долгосрочных программ (минимум на пять лет). Также ЕС должен рассмотреть возможность использования некоторых инструментов, благодаря которым удалось достичь успеха в Румынии (и учиться на ошибках Болгарии) для поддержки верховенства права и судебной реформы.
- Поддержка украинского бизнеса, особенно малого и среднего, необходима для того, чтобы он выдержал конкурентное давление после окончания переходного периода Глубокой и всеобъемлющей зоны свободной торговли (ГВЗСТ). Этот разрыв остается самым слабым звеном стратегии ЕС в отношении Украины (особенно на региональном уровне) и значительно отличается от поддержки, предоставляемой странам-кандидатам на вступление в ЕС.
Ускорение экономических и политических реформ
- Необходимо провести земельную реформу, в результате которой был бы создан рынок земли сельскохозяйственного назначения. Таким образом огромный, но непродуктивный сельскохозяйственный сектор Украины стал бы генератором долговременного экономического роста. Уже есть некоторые признаки того, что правительство Украины готово к частичному снятию моратория на продажу земли до конца 2017 года.
- Необходимо реформировать более 3000 государственных предприятий Украины. Нужно сосредоточиться на трех направлениях: совершенствование корпоративного управления стратегическими объектами, которые останутся в государственной собственности; продажа оставшихся предприятий и активов, для которых имеется готовый рынок; закрытие всех остальных. Реформа также должна включать продажу более 10 миллионов гектаров земли сельскохозяйственного назначения, которые сейчас находятся в государственной собственности, что потенциально может значительно увеличить госбюджет.
- Гражданское общество и международное сообщество должны уделять реформе избирательной системы и организации управления государством столько же внимания, сколько и антикоррупционным мерам. Таким образом можно значительно быстрее избавиться от старой системы и открыть дорогу настоящим молодым реформаторам, которые будут творить законодательство и определять политику. Более широкое использование партнерских программ обмена опытом между госучреждениями Украины и правительствами государств-членов ЕС будет содействовать оптимизации административных процессов и выработке, а также внедрению более качественной политики.
- Решающее значение имеет установление общественного доверия. Ответственность за это лежит, в первую очередь, на украинской политической элите, которая должна убедить население страны и западных друзей и партнеров Украины в том, что для реформирования коррумпированной системы есть политическая воля. Гражданское общество могло бы помочь, действуя «сверху вниз», объединяя усилия с реформаторами в законодательной и исполнительной власти. Гражданское общество также должно действовать «снизу вверх», чтобы граждане могли принимать участие в управлении страной и совершать общественный контроль. Активные участники процесса могли бы стать основой для более многочисленного политического класса реформаторов в будущем. Если украинские политики, судьи и государственные служащие не признают необходимости кардинально изменить систему – путем создания надежных институций, предоставления настоящих гарантий против коррупции, а также внедрения реальной политической и юридической ответственности, – то старые привычки искоренить не удастся, а западные партнеры значительно ослабят поддержку. В итоге Россия сможет снова подорвать территориальную целостность Украины, ее политику и будущую стабильность.
- Западные доноры должны требовать более широкого участия граждан в своих грантовых программах. Им необходимо финансировать проекты, способствующие построению сетей гражданской поддержки. Кроме того, донорам нужно продвигать действительно результативные проекты, а не поддерживать состязательный революционный активизм. Расширение жилищных объединений, фермерских и кредитных союзов, ассоциаций учителей и бизнесменов содействовало бы децентрализации власти и сделало бы местную власть более подотчетной.
- Посредством международных программ развития западные партнеры должны помочь украинским неправительственным организациям и новым политическим партиям, а также университетам и школам управления в вопросах взращивания нового политического и руководящего класса.
- Западным странам необходимо и далее осуществлять давление на украинскую власть с целью проведения судебной реформы и расследования случаев злоупотребления властью чиновников высшего звена. Это должно длиться до тех пор, пока не будет обеспечена абсолютная нетерпимость в отношении всех форм коррупции. Создание абсолютно свободного от политического воздействия суда первой инстанции либо палаты чрезвычайно важно для последующей победы в борьбе с коррупцией и развития новой правовой культуры. Апелляционная система также должна быть независима. На любые отклонения от данного курса должны быть четкая реакция. Установление независимой судебной системы является главной проверкой украинских реформ.
- Для поддержки динамики антикоррупционных мер правительство должно ускорить процесс приватизации государственных предприятий путем проведения прозрачных тендеров. Дальнейшая дерегуляция также является приоритетной, поскольку необходимо предотвратить возможные попытки политиков взимать поборы из бизнеса в будущем.
- Украинские реформаторы, занимающиеся антикоррупционными вопросами, должны информировать общество о своих достижениях, ломая таким образом представление о том, что с 2014 года «ничего не изменилось». На пути уменьшения возможностей для коррупционных сделок был достигнут значительный успех, но широкой общественности в Украине об этом зачастую ничего не известно.
Прогресс в Украине заметен на многих фронтах, хотя на самом деле ситуация остается достаточно угрожающей. Незавершенные реформы могут подорвать доверие к «новым силам» и привести к разочарованию среди миллионов украинцев. Это станет «зеленым светом» для реваншистов и популистов, стремящихся сорвать трансформационные процессы в Украине. Благодаря выполнению изложенных выше рекомендаций можно сделать систему управления более открытой и гибкой, а саму Украину – значительно более устойчивой.
Незавершенные реформы могут подорвать доверие к «новым силам» и привести к разочарованию среди миллионов украинцев
Западная политика бездеятельности либо, что намного хуже, сосуществования с Москвой за счет Украины может дестабилизировать страну, поскольку ситуация до сих пор нестабильна и небезопасна. Факты, приведенные в данном докладе, прямо указывают на реальную угрозу для Украины, нависшую с двух сторон. Тем не менее, это также является поводом для увеличения Западом помощи, вопреки – или даже благодаря – многочисленным проблемам Европы. У политиков меньше возможностей вкладывать свое время и усилия в Украину, но Запад не может снова допустить поражения. Нет никаких признаков того, что Владимир Путин изменил свой курс, поэтому и Запад должет остается нерушим. Украина оказалась на грани – и шансы на победу есть у каждой стороны.