Four years on from its Euromaidan revolution, Ukraine is fighting for survival as an independent and viable state.
Резюме дослідження
Упродовж чотирьох років, відколи спалахнув Євромайдан, Україна бореться за своє існування як незалежна і життєздатна держава. Українці вийшли на вулиці наприкінці 2013 року, щоб висловити протест проти затягування урядом – під тиском Росії – процесу зближення з Європейським Союзом. Завдяки спротиву громадян вдалося усунути від влади президента Віктора Януковича і домогтися повернення до євроорієнтованої зовнішньої політики під керівництвом нового уряду, на що Росія відреагувала вороже, анексувавши на початку 2014 року Крим і розгорнувши територіальний конфлікт на Сході України. Вона і досі не полишає спроб розділити та ослабити свого сусіда.
У цьому звіті йдеться не лише про боротьбу України за єдність та її спротив втручанню і тиску Росії – у військовій, дипломатичній, економічній та інформаційній сферах. Багато уваги присвячено внутрішньому протистоянню, що визначає політичне, інституційне та суспільне майбутнє України. У ширшому розумінні Євромайдан став відповіддю як на бездарне внутрішнє державне управління та корумпованість, так і на перешкоди, що виникли на шляху євроінтеграції. У цьому контексті «боротьба» в назві цього звіту стосується внутрішніх реформ – важливих викликів, що стали каменем спотикання між силами, котрі прагнуть модернізації на основі європейських норм, та представниками закостенілого консерватизму, які представлені як у владній та і бізнес-елітах. Нині перед Україною стоять два основні завдання: дати відсіч Росії та закінчити реформування багатьох галузей (включно з євроінтеграційним напрямком).
Майбутнє України та її доля в цілому залежить від подальшої трансформації відносин між громадянами, економікою та державою
У цьому звіті перелічено всі значні досягнення України з часів Євромайдану. Незважаючи на тяжкі людські втрати, а також захоплення території, Україна вистояла перед російською військовою агресією. Вона підписала доленосну Угоду про асоціацію з Європейським Союзом, відкриваючи для себе нові економічні можливості й наголошуючи таким чином, що в майбутньому бачить себе принципово європейською державою, а не сателітом Росії чи підлеглою їй територією. Крім того, упродовж останніх чотирьох років було проведене значно глибше реформування, ніж за останні 22 роки незалежності. Знадобилося чимало зусиль, щоб подолати глибоко вкорінену корупцію та зокрема хабарництво, зробити діяльність державного сектора прозорішою та зменшити ризики для фінансової стабільності й економічних зловживань в енергетичному секторі. Внесок громадянського суспільства в цю справу був вирішальний. Майбутнє України та її доля в цілому залежить від подальшої трансформації відносин між громадянами, економікою та державою. На кін поставлено і національну безпеку, і політичну легітимність.
Утім, поряд із визнанням усіх здобутків України, в цьому звіті детально розглянуто сфери, де влада не виправдовує сподівань народу або ж не виконує зобов’язань, що випливають з Угоди про асоціацію з Європейським Союзом. Реформам досі опираються навіть на найвищих щаблях влади. Крім того, наявні ознаки того, що противники прогресу докладають щодалі більше зусиль до блокування або ж послаблення курсу, який Україна повинна впровадити задля розвитку економічної сфери, встановлення справді незалежного судочинства та значного зниження рівня корупції.
На карту поставлено також довіру та єдність західних країн в українському питанні. Міжнародна спільнота суттєво доклалася до майбутнього України, інвестуючи в неї мільярди доларів і водночас відкидаючи зазіхання Росії на першість у визначенні місця України в геополітичній розстановці сил та внутрішньополітичній ситуації. Тут подано рекомендації, дотримання яких сприятиме збереженню (або ж зміцненню) репутації західних партнерів: чітке виконання правил, встановлених після Холодної війни, і суворе дотримання умов надання міжнародної фінансової допомоги.
Основні виклики України
1. Безпека і оборона
Упродовж трьох із половиною років, відколи почалася багатовимірна війна проти Росії та її поплічників-сепаратистів, Україна виявила таку внутрішню силу, яку мало хто міг спрогнозувати в 2014 році. Національну ідею досі не вдалося зламати ані російській зброї, ані корупційній системі влади, діями якої обурені й західні союзники, і самі українці. Захід надав необхідну допомогу в чотирьох сферах: дипломатія, санкції проти Росії, економічне сприяння і підтримка реформ та співпраця в галузі оборони. Попри те, що всі ці зусилля принесли свої плоди, в політиці та обороні можна було б досягти значно більшого без невиправданих витрат і політичного ризику. Побоювання, що Захід впаде у стан “втоми від України” або ж спокуситься на «велику домовленість» з Росією, не виправдалися. Непохитна послідовність США у політиці з боку адміністрації президента Дональда Трампа вражає.
Утім, більшість позитивних змін в Україні не назвеш незворотними, а політичний клімат – здоровим. Досягнення основних цілей у сфері безпеки залежить від згуртованості народу, мудрого розподілу ресурсів і готовності довго й багато працювати заради цього – як владі, так і суспільству. Ні опір України, ні непохитність західних країн не змусили Москву відмовитися від думки про те, що Україна є «продовженням» Росії та водночас знаряддям у руках Заходу, що прагне її ослабити і скинути чинну владу. Не слід недооцінювати наполегливості та здатності Росії пристосовуватися. Ситуація на Донбасі, частково окупованому проросійськими сепаратистами, котрі незаконно проголосили кілька автономних квазіреспублік, зайшла в глухий кут, однак у жодному разі не слід втрачати пильності, адже Росія використовує інші засоби для «підриву та перезавантаження» України як держави. Віра в те, що за допомогою самої лише дипломатії вдасться змусити Росію відмовитися від зазіхань на Україну та послабити її намір нівелювати західний вплив – ілюзія. Плани Росії зміняться лише тоді, коли владна еліта збагне, що діяти, як раніше, уже неможливо.
Підписання Угоди про асоціацію з Європейським Союзом віщуює радикальні зміни у відносинах України та Європи
2. Реформи
Євроінтеграція
Євромайдан та підписання Угоди про асоціацію з Європейським Союзом віщують радикальні зміни у відносинах України та Європи. Угода про асоціацію, підписана 2014 року та ратифікована 2017-го, має і політичну, й економічну складову. Саме економічні аспекти співпраці прописані в угоді про Поглиблену та всеохоплюючу зону вільної торгівлі (ПВЗВТ), що відкриває Україні доступ до єдиного ринку ЄС, вимагаючи натомість впровадження значних реформ.
Євросоюз істотно збільшив обсяг допомоги Україні. Брюссель долучається практично до кожного аспекту реформування. Група підтримки України Європейської комісії (ГПУЄК) відіграє стратегічну роль з координації, а також визначення внутрішніх потреб і способів їх задоволення, зокрема, шляхом експертної оцінки і безпосередньої допомоги. Утім, на робочому рівні підтримка з боку ЄС досі надходить через численні проекти технічної допомоги, неефективність яких доведена як в Україні, так і в інших країнах, що розвиваються. В Україні ЄС має безпрецедентні повноваження для форсування реформ. Проте Євросоюз доволі боязко натискає на важелі впливу, що може призвести до втрати довіри реформаторів.
Окрім того, чимало представників української політичної еліти досі трактують реформи доволі формально, обмежуючись створенням видимості фундаментальних змін та імплементації Угоди про асоціацію. В Україні немає ані єдиного центру, що займався би прийняттям рішень щодо євроінтеграції, ані дієвої координації. Євросоюз був надзвичайно поблажливий до української влади, знову і знову надаючи їй кредит довіри. ЄС не хотів би запустити ланцюгову реакцію, що надалі – могла б призвести до зміни уряду, оскільки в такому разі владу можуть обійняти популістські та/або проросійські сили, котрі саме набирають обертів. Усі справді значні реформи відбулися завдяки численними ситуативним «коаліціям», до яких долучалися політики, чиновники, представники громадянського суспільства, посадовці та експерти з ЄС, – але все ці зміни відбулися за умов значного спротиву противників реформ. Звісно, прогресивні коаліції – це краще, ніж нічого, але сама по собі така діяльність не може бути підґрунтям для інституціональних перетворень.
Економічні реформи
З-поміж усіх галузей, що потребують реформ, економічна політика України є однією з найважливіших. Інвестори та спостерігачі неодноразово наголошували на тому, що Україна взагалі не підлягає реформуванню і тому повинна залишатися в «сірій зоні» між Сходом і Заходом, як це було всі двадцять з гаком років її незалежності. Такий погляд нехтує інтересами всього народу України, окрім кількасот бізнес-магнатів із привілейованим доступом до політичної системи та представників влади, що неабияк наживалися, використовуючи систему на власну користь. Ядром Революції гідності стало прагнення зламати стару корупційну систему і вийти на такий економічний і соціальний рівень, що відповідав би західним та європейським нормам.
Cуттю Революції гідності стало прагнення зламати стару корупційну систему і вийти на такий економічний і соціальний рівень, що відповідав би західним та європейським нормам
Зміни в політиці, яких вдалося досягти після 2014 року, хоч і не завжди відповідали високому рівню революційних вимог, утім вселяли надію. Україна довела, що може змінитися. Було досягнуто базової макроекономічної стабілізації, у 2016 році економіка почала реально зростати, рівень інфляції знизився, гривня зміцнилася, валютні резерви збільшилися втричі порівняно з 2015 роком. Поточні рахунки і дефіцит бюджету вдалося привести до прийнятного стану. Було зменшено і раціоналізовано бюджетні витрати, а також розроблено план проведення податкової реформи і реструктуризації боргів.
Енергетичний сектор також був пріоритетом реформ. Уряд підняв ціни на енегроресурси, щоб зменшити попит. Субсидії на пальне тепер мають цільове призначення, завдяки чому державній компанії Нафтогазу України у 2017 року вдалося зменшити дефіцит у державному бюджеті до нуля. Банківський сектор також зазнав масштабних змін: майже половину банків було закрито, інші суттєво «підчистили» з метою уникнення потенційних державних фінансових зобов’язань. У Національному банку України (НБУ), головному банку країни, також було проведено важливу внутрішню реформу, завдяки якій НБУ відтепер зможе впроваджувати адекватну кредитно-грошову і валютну політику, а також здійснювати нагляд у банківському секторі. На черзі після очевидного покращення макроекономічної та фінансової ситуації в Україні стоїть покращення середовища для ведення бізнесу, розкриття потенціалу ринку землі та підтримка інвестицій, що сприятиме так необхідному економічному зростанню.
Демократизація та управління
Реформування української надто централізованої та зарегульованої системи державного управління, що насилу функціонує, розпочалося. Було ухвалено чимало законів, однак на практиці їх норми виконуються ще не повністю. Завдяки децентралізації місцева влада отримала розширені повноваження і можливість самостійно стягувати податки, однак реформування конституційного розподілу влади, інституцій (особливо державної служби), а також ЗМІ заледве почалося. Політичні та економічні групи, що досі мали привілейований доступ до влади, чинять жорсткий опір на шляху встановлення верховенства права та проведення судової реформи, а також закладення підвалин ефективного державного управління.
Влада розподілена між президентом і урядом, які, у свою чергою, залежать від мінливої підтримки політичних партій. Тон часто задають популісти, тоді як вплив бізнес-груп залишається незмінним. Це призводить до нездорової конкуренції між гілками влади та проникнення корупції до демократичного процесу. З 2004 року Україна показує доволі непоганий результат, проводячи достатньо вільні й чесні вибори. Після виборів у жовні 2014 року вплив донецької еліти значно послабився, адже до складу парламенту увійшли нові депутати, котрі всіляко просувють реформи. Опір, що їм чинять, свідчить не лише про значущість змін, які вже відбулися, а й про серйозність нових викликів. Усіляко відтягується реформа виборчого законодавства, яка повинна забезпечити рівні умови для всіх учасників політичного процесу.
Громадянське суспільство
Завдяки Євромайдану суспільство, що відчуло свою силу, розпочало консолідацію на основі цінностей верховенства права, підзвітності влади та боротьби з корупцією. Водночас під тиском російської агресії українці згуртувалися навколо ідеї української державності.
Українське громадянське суспільство має всі підстави пишатися своїми нинішніми здобутками. Після Євромайдану суспільство вже не було таке паралізоване, як після Помаранчевої революції 2004–2005 років. Злагоджені зусилля на національному рівні, наявність в уряді реформаторів, наплив значної фінансової допомоги з боку Заходу з жорсткими умовами фінансування, а також епізодичний вакуум влади, що утворився після Євромайдану, дозволили активним громадянам долучитися до перетворень в Україні. Важливою складовою демократизації стала інтеграція нових напрацюваннь неурядових мереж у державні інститути. Одним з найбільших досягнень є запуск та інституалізація ProZorro – системи публічних електронних закупівель. Завдяки успіху цієї платформи було встановлено новий стандарт прозорості та підзвітності держави перед громадськістю.
Бракує каналів комунікації між громадянами та громадськими організаціями, які б дозволяли консолідувати бачення громадян та в подальшому транслювати це бачення неверх до органів влади
Утім, динамізм громадянського суспільство в цілому тримається на невеликій групі активістів та професійних неурядових організацій. У той час як «стара система», підвладна групам інтересів посилює оборону, відірваність небайдужих громадян від адвокаційної діяльності громадських організацій послаблює тиск на реформи знизу. Щодалі помітніша мобілізація популістських та радикальних груп свідчить про вразливість громадянського суспільства, а це, своєю чергою, породжує розчарування. Бракує каналів комунікації між громадянами та громадськими організаціями, які б дозволяли консолідувати бачення громадян та в подальшому транслювати це бачення неверх до органів влади. Складається враження, що громадські організації відокремлені від місцевих громад, тому діють радше від імені громадян, аніж разом із ними.
Антикорупційні реформи
Упродовж останніх чотирьох років Україна досягла неабиякого прогресу на шляху зменшення надзвичайно високого рівня корупції. Утім, закладення підвалин – це лише початок тривалої роботи, що має на меті розв’язання двох важливих проблем: по-перше, йдеться про фаталістичне сприйняття повальної корупції, а по-друге – неможливість встановлення верховенства права через зосередження влади і майна в руках невеликої групи осіб. Ці проблеми для України не нові, однак за понад 25 років врядування в інтересах кількасот бізнес-магнатів набули такого масштабу, що стали для реформаторів дуже серйозним викликом.
Найвизначнішим досягненням у цій сфері після 2014 року стала майже повна відмова від постачання газу з Росії (раніше найбільш корумпована галузь економіки), що автоматично звузило коло можливостей для корупційних оборудок. Крім того, завдяки впровадженню описаної вище системи публічних електронних закупівель, діяльність державного сектора стала прозорішою. Ще однією перемогою борців із корупцією став запуск нової системи електронної подачі декларацій, за допомогою якої високопосадовці зобов’язані декларувати свої статки.
Утім, нові інститути, створені для розслідування та покарання випадків корупції серед високопосадовців (Національне антикорупційне бюро НАБУ та Спеціалізована антикорупційна прокуратура), ще мають довести результативність своєї роботи, що здебільшого гальмується через відсутність надійної судової системи. Судова реформа залишається ахіллесовою п’ятою всієї антикорупційної діяльності. Очевидно, що нинішня українська влада може побоюватися незалежного судочинства і суворого дотримання законів. Тож не дивно, що між справжніми реформаторами і тими, хто зацікавлений у збереженні «старої системи», точиться жорстока боротьба.
Рекомендації
Зміцнення безпеки
- Мета Заходу – допомогти Україні захистити свою незалежність і територіальну цілісність – незалежно від бажань та намірів Росії. У цій спільній роботі основна відповідальність і найбільший тягар лягають саме на плечі України. Для її виконання потрібна політична воля і помітний прогрес у дотриманні стандартів належного врядування в ключових установах, що займаються сферою безпеки і політикою.
- Україна мусить усвідомити, що внутрішнє перетворення є необхідною умовою як національної безпеки, так і євроатлантичної інтеграції. Створення ефективної, надійної та прозорої державної системи – це основний національний інтерес. Якщо правоохоронні органи, служби безпеки і оборони не виконуватимуть своїх обов’язків, країна залишатиметься небезпечно вразливою для інформаційної війни, вторгнення, підривної діяльності та дестабілізації.
- НАТО та ЄС повинні започаткувати консультативні програми з питань роботи правоохоронних органів і сектора безпеки, що були б органічним продовженням уже розпочатої діяльності в сфері оборони.
- Діалог і оборона не є взаємовиключними поняттями. Задля закінчення конфлікту між Україною та Росією і зміцнення безпеки в Європі Захід повинен працювати як у рамках, так і поза рамками Нормандського формату і Мінських угод. Мінськими домовленостями 2014–2015 років, що мали стати основою політичного рішення, – не слід нехтувати, однак глухий кут, в який зайшла ситуація, не повинен вихолощувати їх основні положення: всеохоплююче припинення вогню, виведення іноземних військ і зброї з окупованої території Донбасу та необмежений доступ моніторингових груп Організації з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ). Точне дотримання викладених вище умов безпеки повинно передувати імплементації політичної складової Мінських угод.
- Санкції Заходу проти Росії слід періодично переглядати, в разі потреби посилюючи або ж залишаючи як є – і це має тривати стільки ж, скільки триватиме незаконна анексія Кримського півострова і дестабілізація на Сході України. Необхідно добитися повного відновлення міжнародно визнаних кордонів України.
Пришвидшення євроінтеграції
- Заходу слід мати реалістичні очікування щодо того, скільки часу знадобиться для ґрунтовних перетворень в Україні. Євросоюз повинен ставити жорсткі довгострокові умови щодо надання фінансування, що сприятиме проведенню справжніх, а не часткових або косметичних реформ. Україна мусить визнати, що євроінтеграція неможлива без політичних та економічних перетворень.
- Група підтримки України Європейської комісії (ГПУЄК) виявилася особливо вдалим рішенням у політиці щодо України. ГПУЄК визначає і координує надходження до України необхідної допомоги. Під час планування допомоги Україні ЄС слід використовувати саме цей спеціально створений і гнучкий механізм.
- Євросоюз повинен відмовитися від класичних детально прописаних – і дуже неефективних – програм технічної допомоги на користь адаптованих, гнучких довгострокових проектів, які триватимуть щонайменше п’ять років. Також ЄС має розглянути можливість використання деяких інструментів, завдяки яким вдалося досягти успіху в Румунії (і вчитися на помилках Болгарії) для підтримки верховенства права і судової реформи.
- Підтримка українського бізнесу, особливо малого і середнього, потрібна для того, щоб він витримав конкурентний тиск після закінчення перехідного періоду Поглибленої та всеохоплюючої зони вільної торгівлі (ПВЗВТ). Брак такої підтримки є найслабшою частиною стратегії ЄС щодо України (особливо на регіональному рівні) та сильно відрізняється від того обсягу підтримки, яка надається країнам-кандидатам на вступ до ЄС.
Прискорення економічних та політичних реформ
- Необхідно провести земельну реформу, завдяки якій було би створено ринок земель сільськогосподарського призначення. У такий спосіб величезний, але непродуктивний сільськогосподарський сектор України став би генератором довготривалого економічного зростання. Уже є певні ознаки того, що український уряд готовий до часткового зняття мораторію на продаж землі до кінця 2017 року.
- Необхідно реформувати більше ніж 3000 державних підприємств України. Зусилля слід скерувати в трьох напрямках: вдосконалення корпоративного управління стратегічними об’єктами, що залишатимуться у державній власності; продаж решти підприємств та активів, для яких існує готовий ринок; закриття усіх інших. Реформа також повинна включати продаж більш ніж 10 мільйонів гектарів земель сільськогосподарського призначення, які зараз перебувають у державній власності, що потенційно може значно збільшити обсяг державного бюджету.
- Громадянське суспільство і міжнародна спільнота повинні приділяти реформі виборчої системи та реформі державного управління стільки ж уваги, скільки й антикорупційним заходам. У такому разі можна буде значно швидше позбутися старої системи і відкрити дорогу справжнім молодим реформаторам, котрі творитимуть законодавство і визначатимуть політику. Ширше використання партнерських програм обміну досвідом між держустановами України та урядами країн-членів ЄС сприятиме оптимізації адміністративних процесів та виробленню і впровадженню більш якісної політики.
- Вирішальне значення має побудова суспільної довіри. Відповідальність за це лежить насамперед на українській політичній еліті, котра має переконати населення країни і західних друзів та партнерів України в тому, що для реформування корумпованої системи є політична воля. Громадянське суспільство могло б допомогти, діючи «згори донизу» і об’єднати зусилля з реформаторами в законодавчій та виконавчій владі. Громадянське суспільство також має працювати «знизу вгору», щоб громадяни також могли долучатися до управління країною і здійснювати громадський контроль. Активні громадяни могли б стати основою для численнішого політичного класу реформаторів у майбутньому. Якщо українські політики, судді та державні службовці не визнають необхідності кардинально змінити систему – шляхом створення ефективних інституцій, дієвих механізмів протидиї корупції, а також запровадження реальної політичної та юридичної відповідальності, – то старих звичок не викорінити, а західні партнери значно послаблять підтримку. У підсумку Росія знову зможе підірвати територіальну цілісність України, її політику та майбутню стабільність.
- Західні донори мають додати вимоги щодо ширшої участі громадян у своїх грантових програмах. Вони повинні фінансувати проекти, які сприяють розбудові громадських мереж. Крім того, донорам необхідно просувати справді результативні проекти, а не підтримувати змагальний революційний активізм. Розширення кількості об’єднань власників житла, фермерських і кредитних спілок, асоціацій учителів та підприємців сприяло б децентралізації влади і робило б місцеву владу більш підзвітною.
- Через міжнародні програми розвитку західні партнери повинні допомогти українським неурядовим організаціям і новоствореним політичним партіям, а також університетам та школам управління у вихованні нового політичного та управлінскього класу.
- Західні країни повинні й далі тиснути на українську владу з метою проведення судової реформи і розслідування випадків зловживання владою високопосадовців. Це має тривати доти, доки не буде забезпечене повне несприйняття корупції на всіх рівнях. Створення абсолютно вільного від політичного втручання суду першої інстанції або палати надзвичайно важливе для подальшої перемоги в битві з корупцією та розвитку нової правової культури. Апеляційна система повинна бути так само незалежна. На будь-які відхилення від цього курсу повинна бути чітка реакція. Незалежне правосуддя – основний тест українських реформ.
- Щоб підтримати динаміку антикорупційних заходів, уряд повинен пришвидшити процес приватизації державних підприємств шляхом проведення прозорих тендерів. Подальша дерегуляція також залишається пріоритетною, адже необхідно убезпечитися від можливих спроб політиків у майбутньому “викачувати” кошти з бізнесу.
- Українські реформатори, які займаються антикорупційними питаннями, повинні інформувати суспільство про свої досягнення, ламаючи в такий спосіб уявлення про те, що з 2014 року «нічого не змінилося». Чималого успіху було досягнуто в зменшенні можливостей для корупційних оборудок, проте широкій громадськості в Україні про це здебільшого нічого не відомо.
Прогрес в Україні помітний на багатьох фронтах, однак насправді ситуація доволі загрозлива. Незавершені реформи можуть підірвати довіру до «нових сил» і призвести до розчарування серед мільйонів українців. Це стане «зеленим світлом» для реваншистів і популістів, які прагнуть зірвати процеси перетворення в Україні. Завдяки виконанню викладених вище рекомендацій можна зробити систему управління більш відкритою і гнучкою, а саму Україну – значно витривалішою.
Незавершені реформи можуть підірвати довіру до «нових сил» і призвести до розчарування серед мільйонів українців
Західна політика бездіяльності або ж, що гірше, співіснування з Росією за рахунок України може дестабілізувати країну, оскільки ситуація залишається настабільною та небезпечною. Дані, наведені в цьому звіті, чітко вказують на реальну загрозу для України, що нависла з двох боків. Однак це також привід для збільшення Заходом підтримки, незважаючи на – або ж навіть завдяки – численним іншим проблемам Європи. У політиків менше можливостей вкладати час і зусилля в Україну, але Захід не може дозволити собі ще однієї поразки. Немає жодних ознак, що свідчили б про зміну курсу Володимира Путіна щодо України, тому і Захід також повинен бути непохитний. Україна перебуває на межі – і кожна зі сторона має шанси на перемогу.